Consulta Pública Previa - Tramitación cerrada

La presente ley tiene su antecedente más inmediato en el preconstitucional Reglamento de Disciplina Académica, aprobado por Decreto del 8 de septiembre de 1954.

Al carácter preconstitucional de esta norma hay que añadir las dudas respecto a la constitucionalidad de parte de su articulado, las cuales ya se pusieron de manifiesto por sendas Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de septiembre de 1988 y de 11 de abril de 1989. Sin embargo, esas mismas sentencias asumieron la vigencia del Reglamento hasta en tanto no se derogase por norma posterior.

Por otro lado, las referencias contenidas en él al personal docente fueron ya derogadas expresamente por el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario.

Por último, más allá de la sustitución del régimen disciplinario actualmente vigente, no existen precedentes normativos en nuestro ordenamiento jurídico estatal por los que se regule con carácter general la promoción de la convivencia, así como el uso de la mediación como vía principal de la resolución de los conflictos en el ámbito universitario.

El principal problema que se pretende abordar es la obsolescencia y el carácter preconstitucional de la norma que rige el régimen sancionador de los estudiantes universitarios. Teniendo en cuenta el ritmo de cambio en la universidad y de la sociedad en general, debe derogarse esta norma preconstitucional vigente durante casi siete décadas. Asimismo, no existe una norma a nivel estatal que regule los elementos básicos de la convivencia en el seno de la comunidad universitaria, por lo que debe abordarse dicha regulación conforme a los principios y valores democráticos de nuestro ordenamiento jurídico.

Con mayor detalle, se debe aclarar que el Reglamento de Disciplina Académica se diseñó principalmente para controlar en las universidades el orden público entendido con caracteres propios de un Estado dictatorial y responde plenamente a la realidad y lógica del régimen franquista.

Por lo tanto, resulta a todas luces contrario a la protección de los bienes jurídicos e intereses propios del marco político, jurídico y social de nuestra democracia actual.

La necesidad de expulsar expresamente esta norma de nuestro ordenamiento jurídico democrático viene justificada por su colisión con nuestra Constitución, los principios y valores democráticos, la libertad y pluralismo religioso, la aconfesionalidad del Estado y la regulación actual del sistema universitario español.

Como ejemplos, podemos mencionar que sanciona disciplinariamente hechos como “la insubordinación contra las autoridades académicas”, “las manifestaciones contra la Religión y moral católicas”, “la incitación o estímulo de manifestaciones colectivas”, o “las palabras o hechos indecorosos”, entre otros.

Esta norma tiene una finalidad y carácter exclusivamente punitivos. Las sanciones por estos hechos pueden llegar a la expulsión del centro o, incluso, a la inhabilitación perpetua para cursar estudios en todo el sistema universitario. Esta “inhabilitación perpetua”, por sí sola, vulnera abiertamente el derecho fundamental a la educación reconocido en el artículo 27 de la Constitución.

Además, el procedimiento para la imposición de sanciones no contempla las garantías mínimas del régimen sancionador disciplinario en un Estado democrático. Así, no regula el derecho de defensa del estudiante, no contiene un régimen de prescripción de faltas o de plazos de caducidad, atribuye toda la potestad sancionadora a un obsoleto Tribunal de Honor y no toma en consideración principios básicos como los de proporcionalidad o responsabilidad.

Al contenido del Reglamento se añade que, en el contexto político y jurídico actual, su aplicación está salpicada de numerosos problemas.

Por un lado, pese a su colisión con el ordenamiento constitucional, el Reglamento de 1954 ha dado cobertura legal a no pocas universidades para desarrollar medidas disciplinarias en sus Estatutos y códigos de conducta al amparo de dicho reglamento. Por otro, las dudas respecto a la constitucionalidad de parte de su articulado se pusieron de manifiesto por sendas Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de septiembre de 1988 y de 11 de abril de 1989. Sin embargo, esas mismas sentencias asumieron la vigencia del Reglamento hasta en tanto no se derogase por norma posterior. Adicionalmente, los jueces y tribunales están provistos de la potestad de inaplicarlo por considerar que sus disposiciones son contrarias a la Constitución conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Asimismo, por aplicación del apartado tercero de la disposición derogatoria de la Constitución, determinados artículos deberían entenderse igualmente derogados total o parcialmente. Por último, la aplicación del reglamento ha exigido un esfuerzo para adecuar su contenido por vía interpretativa.

Por tanto, se identifican dos problemas principales: por un lado, la existencia de un régimen preconstitucional totalmente obsoleto que es el que rige esta cuestión; y por otro, esto conlleva la ausencia de una regulación homogénea en todo el estado adaptada al régimen constitucional.

Con esta nueva norma se pretende actualizar el régimen sancionador y además crear un nuevo marco de convivencia común para todo el sistema universitario español

El Defensor del Pueblo se pronunció respecto de esta norma por primera vez en 1990, y posteriormente, en 2008 y 2012. En sus recomendaciones ponía de manifiesto la necesidad de abordar la derogación de una norma preconstitucional que permanece vigente y cuya aplicación suscita gran polémica y rechazo en el seno de la comunidad universitaria, particularmente, el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (CEUNE), que ha solicitado formalmente en varias ocasiones la derogación y sustitución de dicha norma, siendo la última en el Pleno celebrado el 5 de marzo de 2020.

La derogación sin más del Reglamento de Disciplina Académica generaría un vacío normativo que debería ser rellenado por la legislación autonómica y la normativa de cada universidad. Se ha valorado que esto podría causar, por un lado, un vacío jurídico durante el tiempo en que se aprobase normativa específica por parte de cada una de las Comunidades Autónomas. Por otro, se considera que se podría producir una excesiva heterogeneidad en la regulación de la materia dentro del sistema universitario español contraria a la igualdad en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Además, la derogación del anacrónico Reglamento de Disciplina Académica abre la oportunidad reformular el modelo de convivencia en el ámbito universitario, regulando a nivel nacional una cuestión que ya se ha abierto paso en algunas universidades en el ejercicio de su autonomía.

De ahí que la decisión adoptada no sea exclusivamente derogar el Reglamento de Disciplina Académica, sino construir en su lugar un sistema integral de protección y garantía de la convivencia dentro del ámbito universitario adaptado plenamente a los valores y principios democráticos de la Constitución Española de 1978. Estos valores y principios entroncan plenamente con las bases de convivencia en la universidad, donde no sólo debe desarrollarse una formación profesional adecuada, sino que debe fomentarse que el estudiantado se beneficie del espíritu crítico y la extensión de la cultura, como funciones ineludibles de la institución universitaria. Es precisamente en el espacio universitario donde se desarrolla de forma especialmente intensa el ejercicio de algunos derechos fundamentales esenciales para el desarrollo de nuestra democracia, como son la libertad ideológica y religiosa, la libertad de expresión, los derechos de reunión, asociación y manifestación, y, cómo no, la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, entre otros.

La presente ley pretende establecer:

• El marco adecuado para que los miembros de la comunidad universitaria puedan ejercer sus derechos y libertades en su máxima expresión gracias a la creación y protección de unos entornos de convivencia fijados democráticamente por las propias universidades.
• El fomento de la convivencia en el seno de la comunidad universitaria, mediante medidas y actuaciones que favorezcan y estimulen la convivencia activa y la corresponsabilidad entre todos los miembros de la comunidad universitaria.
• Fomentar el uso por parte de las universidades de medios alternativos de resolución de conflictos, como la mediación, que pueden resultar más eficaces para afrontar determinadas conductas.
• Regular un nuevo régimen disciplinario adaptado a nuestro ordenamiento jurídico vigente y realidad social actual, que fije claramente qué comportamientos se deben considerar reprochables en el ámbito de la convivencia universitaria, así como unas sanciones proporcionadas y adecuadas no solamente a la vida en el campus universitario, sino también a las circunstancias personales y sociales de los estudiantes.
• Un mecanismo que permita, en los casos en los que así se determine por la norma y se acuerde entre las partes, resolver los conflictos disciplinarios por vías distintas de la sanción, bien mediante un procedimiento mediatorio, bien mediante la sustitución de sanciones por medidas educativas o de otra índole.

Ante la situación descrita que pretende abordarse, las alternativas que se planteaban eran las siguientes:

• No aprobar ninguna regulación, lo que supondría mantener el status quo y, por tanto, mantener una regulación que plantea dudas respecto a su constitucionalidad, lo cual genera dificultades en su aplicación. Esto, además, significaría no entrar a regular los espacios de convivencia universitaria que promueve esta ley.
• Modificar el régimen disciplinario vigente para adecuarlo al ordenamiento jurídico, añadiendo la idea de que la convivencia en la comunidad universitaria debe ir más allá de los espacios meramente sancionatorios e incluir también mecanismos de prevención y mediación en la resolución de conflictos.
• Derogar el régimen disciplinario vigente sin sustituirlo por otro.

Descartada la primera opción, por no mejorar la situación actual y considerar que genera incertidumbre e inseguridad jurídica, se valoraron las opciones contenidas en los puntos 2 y 3.

Así, teniendo en cuenta que se pretenden promover los principios que deben regir la convivencia en el seno de la comunidad universitaria mediante la creación de normas de convivencia y otros instrumentos elaborados y aprobados por las universidades en el ejercicio de su autonomía, así como los medios alternativos de resolución de conflictos, como pueden ser la mediación, y, en cualquier caso, actualizar y adecuar el régimen sancionador del estudiantado universitario al ordenamiento jurídico y a la realidad social actual, junto con un procedimiento igualmente moderno y adaptado a las normas vigentes relativas al procedimiento administrativo sancionador, se ha optado por acudir a la segunda opción.

En este sentido, se propone la regulación mediante una Ley estatal, de conformidad con la reserva de ley establecida en el artículo 25.1 de la Constitución Española respecto del régimen sancionador y en virtud de las competencias atribuidas al Estado en los artículos 149.1.1ª, 149.1.18ª y 149.1.30ª.

El plazo para presentar aportaciones iniciará el 16 de marzo y concluirá el 16 de abril.

Las aportaciones deberán cursarse a la dirección de correo electrónico consulta.publica@universidades.gob.es, haciendo constar en ellas:

• ASUNTO CORREO: Aportaciones consulta pública “Anteproyecto de Ley de Convivencia Universitaria.”
• Nombre y apellidos/denominación o razón social del participante.
• Organización o asociación (si corresponde).
• Contacto (correo electrónico).

Con carácter general, las contribuciones recibidas se considerarán susceptibles de difusión pública. Las partes de la información remitida que, a juicio del interesado, deban ser tratadas con carácter confidencial y en consecuencia no proceda su libre difusión, deberán ser específicamente señaladas en el propio texto de la aportación, no considerándose a estos efectos los mensajes genéricos de confidencialidad de la información.